LE DROIT DE LA FONCTION PUBLIQUE

LA FONCTION PUBLIQUE : L’INTÉRÊT GÉNÉRAL

La Fonction Publique s’est fondée sur le respect de la hiérarchie : le fonctionnaire doit obéissance pour le respect de la réalisation du service public.

La Fonction Publique a pris du retard sur les grands acquis sociaux comme le droit syndical, le droit de grève.

Alors que le droit de grève est reconnu aux salariés de droit privé depuis la loi du 25 mai 1864, le Conseil d’État écrit, en 1909, qu’ « en se mettant en grève, les fonctionnaires commettent un acte illicite et se placent eux-mêmes en dehors de l’application des lois et règlements édictés pour garantir leurs droits »

Les progrès sociaux franco-français (grâce au Préambule de la constitution du 27 octobre 1946, aux grandes lois du 19 octobre 1946 et de 1983 -1984, grâce à la progression de la jurisprudence du Conseil d’État) finissent par introduire le droit de grève, les droits sociaux, etc., dans la Fonction publique.

A cette progression du droit français, s’ajoute le mouvement de progression du droit européen qui concerne tous les travailleurs (public ou privé) entraînant une judiciarisassions du droit de la Fonction Publique

 L’administration a la charge de la mise en œuvre des activités de services publics. L’administration dispose de pouvoirs « exorbitants » nécessaires pour la mise en œuvre de sa politique de service public.

Ce pouvoir exorbitant entraîne une souffrance au travail propre aux services publics dans la relation de travail des employés. En effet, l’employeur a un pouvoir de contrainte, l’employé doit se mettre au service de l’employeur et doit obéir aux instructions.

Il existe un déséquilibre structurel entre employé et employeur (comme dans le privé) majoré par le cadre dérogatoire (exemple, l’administration peut rappeler un employé en congés) :

• Obligation d’obéissance (sauf si contraire à l’intérêt général)
• Discrétion professionnelle (différent du secret professionnel)
• Obligation de réserve (être mesuré en tout, langage, comportement, etc. en privé comme en public pour ne pas porter atteinte à l’image de l’administration. Ces obligations sont invasives, inquisitoires, …

PRISE EN CHARGE DE LA SOUFFRANCE AU TRAVAIL

Le fonctionnaire est « sacrifié » par le décalage des droits (travail, sociaux) entre le privé et le public. Le droit de grève est accordé au milieu du XIXème siècle au privé et pratiquement un siècle plus tard pour le public, pour lequel l’interdiction de faire grève est assouplie en 1946 après l’inscription dans la constitution du droit de grève.

Contrairement aux idées reçues, c’est l’Europe qui apporte sa pierre à l’évolution des droits sociaux, de l’égalité de traitement (discrimination sociale), de la liberté individuelle et de la libre circulation des individus sur l’ensemble du territoire de l’Europe. Soit un régime juridique très protecteur. Les directives européennes s’appliquent à tous les travailleurs de la zone européenne.

Des directives sur les obligations de santé et de sécurité sur le lieu de travail (devra évoluer avec le télétravail, ou l’employeur n’a aucun moyen pour s’assurer des conditions de travail, de santé et de sécurité au domicile des employés.) :

• L’employeur est responsable des conditions de travail de ses salariés et il doit prendre toutes les mesures de prévention, d’organisation et d’enquête pour éviter aux salariés d’être confrontés à des situations dangereuses pour leur santé physique et psychique.

Ces obligations de l’employeur n’étaient pas appliquées avant 1989 aux services publics. Depuis (adoption à Strasbourg de la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs), l’obligation de sécurité (Article L4121 du code du travail) s’applique aussi bien en droit du travail privé ou public.

Chaque loi statutaire, loi sur la fonction publique de l’État, loi sur la fonction publique des collectivités territoriales, loi sur la fonction publique hospitalière, renvoient aujourd’hui directement à l’Article L4121 et suivant du code du travail.

Cet article met à la charge de l’employeur l’obligation de s’assurer, par tous les moyens possibles qu’il a, de diminuer ou faire disparaître l’ensemble des risques pouvant survenir (accident du travail, maladie professionnelle,).

L’employeur est responsable s’il n’a pas pris toutes les mesures de prévention, d’information et d’organisation.

L’employeur doit analyser toutes les situations de travail et faire la liste de toutes les situations potentiellement dangereuses. Cette analyse est faite par l’employeur accompagné par les salariés et les organisations représentatives du personnel. Cela doit donner lieu à des mesures correctives et s’adapter à toutes les situations nouvelles qui émergent. Le juge administratif sanctionne les comportements fautifs comme :

• la perturbation de la charge de travail en excès ou réduite, l’épuisement professionnel, burn-out, bore-out, provoqués par du harcèlement moral.
• Les comportements vexatoires ou humiliants (isoler, supprimer les moyens de travail, discriminer, …)
• N’être plus associé aux informations, réunions, échanges mails, comme les collègues, …) ce qui revient à faire disparaître l’employé (peut être facilement prouvé par les écrits).
• Pour la discrimination, l‘employé n’a pas à apporter la preuve, seulement des faits laissant présumer la discrimination. C’est à l’employeur de prouver que son action est à rattacher au fonctionnement du service.
• Sanction disciplinaire déguisée (Mutation, baisse de prime, diminution des attributions, déplacement physique (éloignement du domicile), …

Un fonctionnaire doit être prévenu d’une sanction disciplinaire pour qu’il puisse se défendre en débat contradictoire. L’administration préfère emprunter un chemin plus court, plus simple et moins contraignant pour elle mais plus destructeur pour l’employé.

 LES OUTILS DISPONIBLES EN CAS DE SOUFFRANCE AU TRAVAIL DANS LA FONCTION PUBLIQUE.

Les agents publics ont le droit de signaler les faits délictueux qu’ils ont constaté dans leur exercice (Art. 40 du code de procédure pénale lui permet de saisir le Parquet quand il a connaissance d’une infraction). Signalement direct sans passer par la hiérarchie pour des infractions de harcèlement moral, sexuel, les violences physiques ou psychiques, la violation de l’obligation de sécurité. Signalement au Procureur de la République.

Alerter sur la dégradation des conditions de travail en portant à la connaissance de l’employeur toutes les situations de dégradation des conditions de travail : l’employeur n’est pas présumé tout savoir. Alerté, l’employeur a l’obligation d’agir car c’est à lui de prendre les décisions de réorganisation, de protection, de sanction du fautif. Cela doit se faire en tenant compte du droit de réserve, du respect de la voie hiérarchique.

Alerter également le médecin du travail (fonction hospitalière) ou le médecin de prévention (ailleurs). Le médecin est un interlocuteur privilégié. Il respecte les mêmes règles qu’un médecin traitant ou hospitalier, règles déontologiques, secret médical et professionnel concernant le dossier médical.

Il existe dans la fonction publique des référents déontologues qui peuvent être interpellé en cas d’infraction déontologique de l’administration. Il rendra  un avis, il lèvera le doute et agit en temps et en heure. Cet avis, cette levée de doute pourra constituer une preuve et protéger l’employé.

Le congé pour invalidité temporaire imputable au service (Citis – Ordonnance du 19 janvier 2017) est une reconnaissance de l’origine professionnelle d’un accident du travail, d’une maladie professionnelle, ou d’un trouble contracté au cours de l’exercice professionnel. Les congés de maladie ordinaire, de longue maladie ou de longue durée peuvent être requalifiés en congés imputable au service s’il était fait la preuve de l’imputabilité au service (Pour l’employé il faut faire un lien direct entra la dégradation des conditions de travail et la dégradation de sa santé, c’est-à-dire apporter un fait médical – dossier médical - en lien avec la dégradation des conditions de travail). Il ne peut être fait référence à des antécédents de fragilité physique ou psychique  quand il existe un lien direct entre l’organisation du travail et la santé de l’employé.

C’est un quatrième type de congé valable pour toutes les maladies professionnelles inventoriées au tableau et hors tableau (maladie psychique ; Stress anxiodépressif, trouble anxieux, stress post-traumatique).

Comment déclarer un Citis : L’arrêt de travail déclaré par un médecin en accident de service (formulaire AT), ou en maladie professionnelle (formulaire MP), ou les deux sont à envoyer à l’administration.

Si l’administration constate que l’accident c’est produit en service, dans l’exercice de ses fonctions et sur le lieu de travail (ou hors lieu de travail), elle doit reconnaître cet accident de service, sauf si elle est en mesure d’apporter la preuve d’un fait qui prouve que cet accident est détachable du service.

La commission de réforme donne un avis sur le lien de causalité entre le travail et la maladie et sur le taux d’incapacité permanente, partielle, probable de cette maladie. Il faut que ce taux soit au moins égale à 25% pour que la maladie soit reconnue imputable au service.

 LA RÉPARATION FINANCIÈRE (PLEIN TRAITEMENT, REMBOURSEMENT DES FRAIS DE SOINS, MISE EN RETRAITE PLUS AVANTAGEUSE, …)

L’imputabilité au service de l’arrêt maladie garantit au fonctionnaire un plein traitement jusqu’à la reprise de l’activité et/ou jusqu’à la mise en retraite. Il a le droit à l’intégralité des frais de soins occasionnés par l’arrêt maladie (frais médicaux et annexes – psychothérapie, kiné, etc. si justifiés par la maladie).

A la mise en retraite après une maladie imputable au service, le montant de la retraite est augmenté d’un accessoire de pension, la rente viagère d’indemnité qui est une indemnisation forfaitaire et légale de sa perte de chance de poursuivre son activité.

 INDEMNISATION DES PRÉJUDICES CORPORELS (SOUFFRANCE PHYSIQUE, MORALE, PRÉJUDICIE ESTHÉTIQUE, PERTE DE CHANCE DE CARRIÈRE NORMALE).

 En conséquence de la reconnaissance de l’imputabilité, le fonctionnaire a le droit à l’indemnisation intégrale des préjudices corporels qui ne sont pas réparés par le forfait de pension de congés. Dans ces préjudices corporels il y a la souffrance physique et morale, le préjudice esthétique d’agrément, perte de chance de mener une carrière normale jusqu’à son terme.

 LA PROTECTION FONCTIONNELLE : ARTICLE 11

L’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 concerne la demande de protection fonctionnelle dans le cas de diffamation, de violences subit dans l’exercice des fonctions, les attaques, le harcèlement moral ou sexuel. L’agent public doit avoir fait la preuve des agissements prévus par la loi.

L’administration doit prendre les mesures préventives et correctives de nature à rétablir le bon fonctionnement des services et à réparer intégralement le préjudice subit par l’agent.

Cette protection se fait par une simple demande écrite accompagnée de tous les justificatifs nécessaires. L’agent public n’a pas à apporter la preuve du harcèlement. Il doit simplement apporter des éléments laissant présumés la commission d’un harcèlement ou d’une discrimination.

A la suite de cette demande, l’administration doit mener une enquête administrative et le cas échéant revenir vers l’agent pour compléter les justificatifs. L’employeur doit démontrer que les agissements de harcèlement ou de discrimination sont en fait des contraintes inhérents à l’activité du service et donc pas condamnables.

A la suite de cette enquête, l’employeur doit statuer. Il a deux manières de le faire.

• Soit il notifie de façon explicite par écrit à l’agent son acceptation ou son rejet.
• Soit il le fait de façon implicite. L’employeur garde le silence sur cette décision. ATTENTION. L’agent dispose de deux mois pour obtenir de l’employeur la décision. Au-delà de ce délai, l’agent dispose à nouveau d’un délai de deux mois pour saisir la justice d’une requête en annulation de cette décision de rejet de protection fonctionnelle. Au-delà de ce deuxième délai de deux mois, la requête est forclose.

L’agent a droit à la réparation de tous les dommages que lui a causé la situation d’attaque, de violence, de harcèlement ou de discrimination subits dans l’exercice de ses fonctions. La jurisprudence administrative a toujours considéré que c’est sur ce fondement que l’agent a le droit à la prise intégrale de ses frais d’avocat et de tous ses frais qu’il a assuré pour sa défense.

 LA PROTECTION DE LA SANTÉ ET DE LA SÉCURITÉ DE L’AGENT PUBLIC (9 mars 2023).

En vertu de l’article 31 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, « tout travailleur a droit à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité ». La protection de la santé de l’agent public incombe au premier chef à l’administration-employeur, même si l’agent n’est pas totalement déchargé de certains devoirs.

 Les règles relatives à la protection de la santé et de la sécurité du travailleur s’appliquent au secteur privé ainsi qu’au secteur public. Ainsi, les agents publics bénéficient de différents dispositifs destinés à garantir leur santé et leur sécurité au travail :

– Présence d’agents de prévention,

– Tenue du registre de santé et de sécurité au travail,

– Institution d’un comité social territorial (formation spécialisée),

– Mise en place de formations,

– Recours à la médecine du travail.

En outre, ils bénéficient du droit de retrait qui consiste en la possibilité offerte à tout agent de quitter son poste de travail dans les circonstances suivantes :

– S’il a un motif raisonnable de penser qu’il se trouve exposé à un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé,

– Et /ou s’il constate une défectuosité dans le système de protection.

Mais, qu’en est-il quand les agents publics, nonobstant toutes ces dispositions, sont victimes d’un accident du travail, d’une maladie professionnelle ou bien d’une agression dans le cadre de leur fonction ?

La faute inexcusable de l’administration-employeur.

Initialement définie comme une faute d’une gravité exceptionnelle, la faute inexcusable de l’employeur a été redéfinie par une série d’arrêts rendus le 28 février 2002 par la Cour de cassation au sujet de maladies professionnelles liées à l’amiante.

Désormais, la seule survenance d’une maladie professionnelle suffit à engager la responsabilité de l’employeur, dès lors que celui-ci avait, ou aurait dû, avoir conscience du danger auquel le salarié était exposé et n’a pu l’en préserver.

Cette définition a par la suite été étendue par la Cour de cassation aux accidents du travail.

Par ces arrêts, la plus haute juridiction considérait que pesait sur l’employeur, aussi bien en matière d’accidents du travail que de maladies professionnelles, une obligation de sécurité de résultat fondée sur le contrat de travail du salarié.

Par quatre arrêts rendus le 8 octobre 2020, la 2e chambre civile de la Cour de cassation a redéfini l’obligation de sécurité en matière de risques professionnels en faisant expressément référence à l’obligation de sécurité et de protection de la santé figurant dans le Code du travail en ses articles L.4121-1et L.4121-2. Ces derniers articles s’appliquent également à la fonction publique.

La procédure de reconnaissance de la faute inexcusable et de son indemnisation.

Le Pôle social du tribunal judiciaire (anciennement tribunal des affaires de sécurité sociale) ou la juridiction administrative ont compétence selon que l’agent public est contractuel ou bien titulaire. La procédure doit être engagée dans le délai de deux ans à compter du jour de l’accident ou de la cessation du paiement de l’indemnité journalière.

Pour les agents contractuels

La réglementation du régime général de la sécurité sociale ainsi que celle relative aux accidents du travail et aux maladies professionnelles sont applicables à ces agents non titulaires qu’ils relèvent de la fonction publique d’État, des collectivités publiques territoriales ou bien de la fonction publique hospitalière.

La recherche de la faute inexcusable doit être réalisée devant le pôle social du tribunal judiciaire et non devant les juridictions administratives, à moins que l’accident ne soit dû à la faute intentionnelle de l’employeur ou de l’un de ses préposés (CE, 3e et 8e sous-sections réunies, 22 juin 2011, n° 320744).

Il existe toutefois une exception à ce principe : les assistants maternels agréés envers lesquels la responsabilité du Département, dont relève le service d’aide sociale à l’enfance, est engagée même sans faute pour les dommages subis du fait de l’enfant dont l’accueil leur a été confié ; et ce, devant la juridiction administrative.

Pour les fonctionnaires et les stagiaires

C’est la juridiction administrative qui est compétente. Pour les fonctionnaires d’État, territoriaux et hospitaliers, les lois statutaires et leurs décrets d’application déterminent forfaitairement la réparation à laquelle un fonctionnaire victime d’un accident du travail ou atteint d’une maladie professionnelle peut prétendre.

Toutefois, une indemnisation complémentaire peut être versée par l’administration-employeur.

Il faut en faire la demande dans les quatre ans suivant le premier janvier de l’année suivant l’année de l’accident.

La protection fonctionnelle.

Lorsque les agents publics sont victimes d’une agression ou font l’objet de poursuites pour des faits qui ne relèvent pas d’une faute personnelle, ils doivent être protégés par l’administration ou la collectivité.

Ainsi, aux termes de l’article L.134-1 du Code général de la Fonction publique, « l’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le Code pénal et par les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre. »

L’administration ou la collectivité est donc tenue de protéger ses agents dans différentes hypothèses.

 L’HYPOTHÈSE DE POURSUITES PÉNALES

À moins que ce ne soit lié à sa faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, l’administration-employeur ou la collectivité a vocation à protéger son agent, s’il fait l’objet de poursuites pénales.

Cela vaut également lorsqu’il est placé en garde à vue, fait l’objet d’une mesure alternative aux poursuites ou se voit octroyer le statut de témoin assisté.

Il s’agira, pour l’administration ou la collectivité, de créer pour l’agent les conditions nécessaires à l’organisation efficace de sa défense, mais aussi à participer aux frais engagés par l’agent au titre des actions introduites.

 L’HYPOTHÈSE D’UN PROCÈS CIVIL

L’article L.134-2 du Code général de la fonction publique dispose que : « Sauf en cas de faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la responsabilité civile de l’agent public ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l’exercice de ses fonctions. »

Lorsque l’agent public est convoqué devant la justice civile s’agissant d’une faute de service, l’administration ou la collectivité devront le garantir et le couvrir de condamnations prononcées à son encontre.

Ses dépenses relatives à la défense de ses intérêts pourront lui être remboursées par la personne publique.

 L’HYPOTHÈSE D’AGRESSION, DE MENACE OU HARCÈLEMENT

Le Code général de la fonction publique est désormais très clair s’agissant de l’obligation faite à l’administration de protéger l’agent qui serait victime de menaces, de harcèlement, d’injures, de diffamation ou encore d’outrages, sauf si sa faute personnelle est en cause. L’administration-employeur ou la collectivité seront tenues de réparer le préjudice qui résulte de ces agissements. Par ailleurs, elles devront protéger leurs agents lorsqu’elle est informée de l’existence d’un risque manifeste d’atteinte grave à leur intégrité physique.

L’arsenal de protection des fonctionnaires et agents contractuels de droit public est particulièrement étoffé. En effet, il est d’intérêt public de protéger ceux dont le travail participe de la continuité des services de l’État et des collectivités territoriales au profit de tous les citoyens.